曹士兵、范明志、李玉萍、杨奕|《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》解读
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统一法律适用标准在实现人民法院宪法职能中的原则、机制与路径
——《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》解读
载《中国应用法学》2020年第5期
作者为起草工作组成员：曹士兵，中国应用法学研究所所长；范明志，中国应用法学研究所副所长；李玉萍，中国应用法学研究所副所长；杨奕，中国应用法学研究所民商事审判研究部副主任。
法律适用标准 分歧解决机制 审判组织 监督管理 科技辅助
2020年7月1日，《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》（法发〔2020〕35号，以下简称《意见》）经最高人民法院党组2020年第30次会议审议通过，自2020年9月23日起公布施行。《意见》全文共21条，分为10个部分，全面归纳了人民法院实现法律适用标准统一的10个路径与方法，提出了统一法律适用标准的21条具体措施。《意见》的出台，标志着人民法院统一法律适用标准工作进入新时代。现就《意见》涉及的有关情况和主要问题予以说明，以期对《意见》的正确理解与适用有所裨益。
人民法院的宪法职能是依法独立行使审判权，确保公正司法，保障人民群众合法权益。实现人民法院的宪法职能，必须坚持与时俱进，不断推进人民法院审判体系与审判能力现代化。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生深刻变化，经济发展全面步入新常态，各种社会矛盾与问题交织叠加，反映到人民法院审判工作中，一是人民法院受理的案件呈爆炸式增长，二是新型疑难复杂案件层出不穷，对人民法院审判体系和审判能力提出新的更高的要求。党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对我国国家制度和国家治理体系的优势作了全面、准确的总结。《决定》要求，“支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”必须在坚持的前提下不断完善，具体到人民法院审判工作中，就是审判机关要紧跟时代步伐，建立和完善符合审判体系与审判能力现代化的法律适用标准，更好地把我国审判制度优势转化为国家治理效能。
统一法律适用标准，是深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要举措，是完善中国特色社会主义法治体系的内在要求，是加强审判权力运行监督的具体行动，对于维护国家法制统一、尊严、权威具有重要意义。党的十八大以来，针对司法审判工作发展中出现的新情况新问题，最高人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标，坚持司法为民、公正司法工作主线，深化司法体制改革和智慧法院建设，充分发挥司法解释、指导性案例作用，探索实施类案与关联案件强制检索制度，完善裁判规则指引平台，建立法律适用分歧解决机制，完善审判委员会工作机制，推行类案智能推送、裁判偏离度风险预警，促进裁判尺度统一。
2019年10月，党的十九届四中全会对深化司法体制综合配套改革，完善审判制度，全面落实司法责任制，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威作出战略部署。2020年8月，中央政法委召开政法领域全面深化改革推进会，对加快推进执法司法制约监督体系改革和建设作出了部署安排。为深入贯彻党的十九届四中全会，贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神，加强统一法律适用标准工作，加快推进审判体系和审判能力现代化，保证审判权依法正确行使，更好保障社会公平正义和人民权利，最高人民法院坚持目标导向和问题导向，经深入调研、反复论证，制定了《意见》。《意见》的制定具有以下三方面的重要意义。
一是完善统一法律适用标准工作机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“统一法律适用标准”作为推进严格司法的重要任务之一。党的十九届四中全会作出的《决定》明确提出，健全社会公平正义法治保障制度、加强对法律实施的监督、深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制、加强对司法活动的监督、保证审判权得到依法正确行使等任务。因此，构建与国家治理体系和治理能力现代化要求相符合、与建设中国特色社会主义法治国家相适应的统一法律适用标准工作机制，是当前人民法院面临的一项重要任务，是贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要举措，是人民法院推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。
二是完善统一法律适用标准工作机制是新时代公正司法的内在要求。平等、统一适用法律是人民法院依法独立公正行使审判权的基本职责，事关社会公平正义的实现，是建设和完善中国特色社会主义法治体系的内在要求。人民法院要实现公正司法，就必须完善统一法律适用标准工作机制，加快完善审判权力制约监督体系。近年来，最高人民法院通过制定司法解释、发布指导性案例、完善司法指导性文件等措施，不断解决法律统一适用问题。随着我国经济社会的迅速发展，“类案不同判”现象越来越受到社会关注。“类案不同判”现象的背后实质上是法律适用标准不统一，因此在新时代要满足人民群众对公正司法的需求，完善统一法律适用标准工作机制就成为当前人民法院一项迫在眉睫的任务。
三是完善统一法律适用标准工作机制是人民法院深化完善司法责任制综合配套改革的机制保障。近年来，人民法院司法责任制改革不断深入，改革也逐步进入深水区，当前一定范围、一定程度出现的“类案不同判”现象，成为司法责任制改革中一块难啃的“硬骨头”。随着司法责任制改革不断深入，人民法院越来越迫切地需要制定系统、完备的统一法律适用标准工作机制。2020年3月，中共中央办公厅印发的《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，将“完善统一法律适用机制”作为重要内容。从未来发展看，最高人民法院将进一步加快推进人民法院执法司法制约监督体系改革和建设，将主要精力放在统一裁判尺度、监督公正司法上来。基于以上考虑，最高人民法院决定以完善统一法律适用标准工作机制为主要内容制定《意见》，推动人民法院审判执行工作机制更加完善。
四是完善统一法律适用标准工作机制是应用法学服务法院中心工作的具体体现。应用法学是基于案例研究的法学，研究者从已决或未决但存在争议的案例中，通过案例解析发现法律问题以及足以影响法律适用的争议事实，运用信息科技，对照法学理论，按照社会发展与伦理进步的时代要求，总结、提炼法律适用最佳方案，襄助法官裁判，进而推动司法政策的形成，完善国家立法。2019年最高人民法院建立的法律适用分歧解决机制本质上就是应用法学研究的成果，这一机制从解决个案法律适用分歧出发，站在最高审判机关的角度推动法律适用标准统一，系中国特色社会主义司法制度的有益补充，鲜明地表达了应用法学先治事后治制的服务路径。应用法学为审判服务，决定了应用法学必须因应审判体系与审判能力现代化的时代要求而变，必须服务于国家治理体系与治理能力现代化对审判工作提出的新要求和新标准。具体而言，就是按照“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求，考量司法案件的“产品质量”，提高审判质效，防止与解决法律适用分歧，这是新时代对应用法学提出的具体要求，是应用法学推进审判体系与审判能力现代化，发挥社会主义审判制度优势的具体路径，是应用法学在服务人民法院中心工作发挥的巨大作用。
统一法律适用标准是一个大课题，内容丰富，有不同的认识和解决路径。最高人民法院中国应用法学研究所（以下简称法研所）在《意见》起草过程中，主要做了以下工作：一是专门成立法律适用标准统一问题研究小组，多次召开专题会议研究部署调研报告和《意见》起草工作，并在《意见》起草过程中多次对条文内容进行研讨；二是开展配套研究工作，法研所围绕正在从事的“中国法院系统类案检索与裁判规则”专项研究、最高人民法院法律适用分歧解决机制专项工作，深入开展调研并形成专题调研报告；三是多次征求最高人民法院办公厅、审监庭、研究室、审管办、司改办、信息中心、法官学院等院内相关部门的意见和建议，并由相关院领导多次牵头召集院内各相关单位对《意见》进行讨论修改；四是听取专家学者及地方法院的意见建议，法研所在文件起草过程中，通过收集情况、归纳问题、座谈研讨等形式，组织相关领域的专家学者及地方法院代表对《意见》条文进行论证，对完善统一法律适用标准工作机制进行了深入研究；五是研究贯彻中央深化司法体制综合配套改革及政法领域全面深化改革推进会精神，将中央关于加快推进执法司法制约监督体系改革和建设、建立法律适用分歧解决机制等决策部署，具体落实在《意见》的条文之中。
统一法律适用标准应当成为各级人民法院齐抓共管的一项工作，对其要求和工作措施应当融入人民法院审判执行工作的各个环节。人民法院多年来在统一法律适用标准上的做法和举措如司法解释、指导性案例、司法指导性文件、典型案例、审判监督管理等，都各自发挥着积极作用，应当继续坚持；《意见》在统一法律适用标准上，紧扣统一法律适用标准这条工作主线，按照“提出要求、夯实基础、突出重点”的思路，对审判组织成员落实统一法律适用标准工作机制提出明确要求，夯实审判组织贯彻统一法律适用标准的法定职责，突出院庭长引导法律适用标准统一和以信息化助推法律适用标准统一的重点，强调审判委员会工作民主集中制；《意见》从完善规范依据、健全分歧解决机制，到指导审判组织，再到加强审判管理、审判监督，最后到类案检索、科技辅助、人才建设等方面进行了较为全面的规定，补短板，讲重点，系统梳理了人民法院统一法律适用标准的各项工作机制；《意见》定位为最高人民法院发布的司法指导性文件，兼顾宏观和微观，既体现新时代统一法律适用标准应当具有的高度和政治站位，也考虑一定的实施价值，努力为人民法院统一法律适用标准提供清晰的导向和路径。
（一）明确统一法律适用标准工作机制应当坚持的原则
《意见》第1条和第2条主要规定了统一法律适用标准的意义和应当坚持的原则，明确了统一法律适用标准应当坚持党对司法工作的绝对领导、坚持以人民为中心的发展思想、坚持宪法法律至上、坚持服务经济社会发展大局这四项原则。作此规定，主要出于以下考虑：
一是完善统一法律适用标准工作机制必须坚持党对司法的绝对领导。党的领导是人民法院事业健康发展的根本保证，完善统一法律适用标准工作机制，是人民法院贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略、推动人民法院改革走深走实的重要举措，是党中央决策部署在审判执行工作中贯彻落实的具体体现。从《意见》的内容可以看出，我们完善统一法律适用标准工作机制，体现了中国特色社会主义法治道路和司法制度的特色，比如审判委员会制度、完善制约监督机制、坚持民主集中制、运用现代科技促进统一裁判尺度等。
二是完善统一法律适用标准工作机制必须坚持以人民为中心的发展思想。完善统一法律适用标准工作机制，是人民法院践行司法为民宗旨的内在要求。公正司法，是人民群众在新时代美好生活的重要内容。尽最大努力消除“类案不同判”现象，是人民法院依法维护人民权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的重要手段，是增强人民群众对公平正义获得感的重要途径。完善统一法律适用标准工作机制的根本目的，就是努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
三是完善统一法律适用标准工作机制必须坚持宪法法律至上。依法治国的本质就是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。统一法律适用标准，就是为了使人民法院更加忠实于宪法和法律，更加依法独立行使审判权，实现法律面前人人平等。统一法律适用标准的各项工作机制，都坚持了以事实为根据、以法律为准绳的基本原则，进一步规范行使自由裁量权，确保法律正确实施，切实维护国家法制统一尊严权威，努力实现裁判良好的法律效果、社会效果与政治效果相统一。
四是完善统一法律适用标准工作机制必须坚持服务经济社会发展大局。完善好统一法律适用标准的工作机制，人民法院才能更加充分发挥审判职能作用，履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命，服务好常态化疫情防控和经济社会发展，促进经济行稳致远、社会安定和谐。值得指出的是，一些法律适用标准不统一的现象，是由于社会经济迅速发展而引发的，比如信息网络技术带来的大量新类型案件，人民法院难以像审理传统案件那样熟练准确适用法律，甚至还存在一些法律空白。对于这种现象，必须建立和完善统一法律适用标准工作机制，才能充分发挥人民法院服务保障经济社会发展的职能作用。
（二）突出最高人民法院统一法律适用标准的职能作用
基于最高人民法院的职能特点，《意见》突出了最高人民法院统一裁判尺度、监督公正司法、解决法律适用分歧的重要作用。最高人民法院多年来在统一法律适用标准上的做法和举措，比如司法解释、指导性案例、司法指导性文件、发布典型案例等，都各自发挥着积极作用，《意见》仍将其作为统一法律适用标准工作机制的重要内容，并具体体现在《意见》的第3、4和5条之中。
《意见》第3条主要规定了发挥司法解释对于统一法律适用标准的重要作用。司法解释制度是一项具有中国特色的法律制度，其来源于制定法本身的局限性，作为中国法律解释体系的重要组成部分，司法解释实质性地承担着为法律制定之后出现的新情况明确法律适用标准和依据的重要任务，其在确保法律正确实施、统一司法裁判尺度、保障公民权利实现、补充立法缺陷等方面都发挥了重要作用。《意见》第3条明确指出司法解释是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，制定司法解释是最高人民法院的一项重要职责，并对加强司法解释工作提出了具体要求：一是要求对审判工作中具体应用法律问题，特别是对法律规定不够具体明确而使理解执行出现困难、情况变化导致案件处理依据存在不同理解、某一类具体案件裁判尺度不统一等问题，最高人民法院应当加强调查研究，严格依照法律规定及时制定司法解释。涉及人民群众切身利益或重大疑难问题的司法解释，应当向社会公开征求意见。需要强调的是，有权对司法审判工作中具体应用法律问题作出解释的主体只能是最高人民法院，地方各级法院包括各高级人民法院都不能制定司法解释性质的文件。二是随着司法解释制度的逐步成熟和规范，对司法解释的制定程序，《意见》也明确要求进一步规范和完善司法解释制定程序，健全调研、立项、起草、论证、审核、发布、清理和废止机制，完善归口管理和报备审查机制。
《意见》第4条对通过指导性案例工作来统一法律适用标准进行了规定，指出最高人民法院发布的指导性案例，对全国法院审判、执行工作具有指导作用，是总结审判经验、统一法律适用标准、提高审判质量、维护司法公正的重要措施。根据2010年最高人民法院《关于案例指导工作的规定》及其实施细则的规定，指导性案例是指由最高人民法院发布的裁判已经发生法律效力，认定事实清楚，适用法律正确，裁判说理充分，法律效果和社会效果良好，对审理类似案件具有普遍指导意义的案例。指导性案例体现了案件认定事实和适用法律的规则和技术，是规范自由裁量权行使的有效手段，能够更好地促进人民法院统一、平等、公正地适用法律，其所具有的解释性、示范性和确定性的特点，也成为弥补既定法律规范不周延的重要方法。为此，《意见》指出，各级人民法院应当从已经发生法律效力的裁判中，推荐具有统一法律适用标准和确立规则意义的典型案例，经最高人民法院审判委员会讨论确定，统一发布。指导性案例不直接作为裁判依据援引，但对正在审理的类似案件具有参照效力。同时，《意见》还对进一步规范指导性案例的工作机制提出要求，指出要进一步健全案例报送、筛选、发布、编纂、评估、应用和清理机制，完善将最高人民法院裁判转化为指导性案例工作机制，增强案例指导工作的规范性、针对性、时效性。
《意见》第5条对发挥司法指导性文件和典型案例的指导作用作出规定，指出司法指导性文件、典型案例对于正确适用法律、统一裁判标准、实现裁判法律效果和社会效果统一具有指导和调节作用。一方面，围绕贯彻落实党和国家政策与经济社会发展需要，最高人民法院要及时出台司法指导性文件，为新形势下人民法院工作提供业务指导和政策指引。另一方面，针对经济社会活动中具有典型意义及较大影响的法律问题，或者人民群众广泛关注的热点问题，要及时发布典型案例，树立正确价值导向，传播正确司法理念，规范司法裁判活动。例如，面对突如其来的疫情，最高人民法院坚决贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，在中央政法委领导下，认真落实依法防控要求，单独或者会同有关单位制定依法惩治妨害疫情防控犯罪、惩治妨害国境卫生检疫犯罪、保障复工复产等意见，完善服务保障“六稳”“六保”司法举措，发布57个惩处涉疫犯罪和服务复工复产典型案例，为妥善处理涉疫情案件、统一司法裁判标准发挥了重要指引和调节作用。
（三）健全完善法律适用分歧解决机制
最高人民法院于2019年制定了《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》（法发〔2019〕23号，以下简称《实施办法》），建立了最高人民法院法律适用分歧解决机制，旨在从审判机制上避免最高人民法院本级生效裁判之间发生法律适用分歧，并及时解决最高人民法院生效裁判之间业已存在的法律适用分歧。最高人民法院法律适用分歧解决机制是中国特色社会主义司法制度的创新与发展，对于及时解决最高人民法院生效裁判之间业已存在的法律适用分歧起到了积极示范作用。统一法律适用标准，是全国各级人民法院包括专门法院的共同目标，贯穿于各个审判领域、各个审判环节，因此需要在全国范围内完善统一法律适用标准工作机制。建立健全法律适用分歧解决机制是《意见》的重要内容，《意见》对法律适用分歧解决机制的新要求主要体现在以下三个方面：
一是《意见》第6条规定，要建立全国法院法律适用问题专门平台。最高人民法院法律适用分歧解决机制旨在从审判机制上避免和解决最高人民法院生效裁判之间可能发生的法律适用分歧，对于地方法院存在的法律适用标准不统一问题，《意见》规定，最高人民法院要建立重大法律适用问题发现与解决机制，加快形成上下贯通、内外结合、系统完备、规范高效的法律适用问题解决体系，充分发挥专家学者在统一法律适用标准中的咨询作用，及时组织研究和解决各地存在的法律适用标准不统一问题。
二是《意见》第7条强调，最高人民法院要健全法律适用分歧解决机制。2019年10月颁布施行的《实施办法》，对最高人民法院法律适用分歧解决工作的组织体系、分歧解决申请、分歧解决工作流程、分歧解决结果的适用等方面作出了具体规定。结合目前该机制运行的情况，《意见》提出最高人民法院要进一步优化法律适用分歧的申请、立项、审查和研究工作机制，对于最高人民法院生效裁判之间可能存在的法律适用分歧，或者在审案件的裁判结果可能与生效裁判的法律适用存在分歧的，应当依照《实施办法》予以解决。
三是为了充分发挥法律适用分歧解决机制在统一法律适用方面的重要作用，《意见》第9条规定，将最高人民法院的做法推广到全国各级法院，要求各高级人民法院应当参照《实施办法》的规定，建立本辖区法律适用分歧解决机制，研究解决本院及辖区内法院案件审理中的法律适用分歧。各中级、基层人民法院发现法律适用标准不统一问题，经研究无法达成一致意见的，应当层报高级人民法院，必要时报送最高人民法院研究解决。此外，关于完善高级人民法院统一法律适用标准工作机制，《意见》第8条还规定，要规范高级人民法院审判指导工作，指出各高级人民法院可以通过发布办案指导文件和参考性案例等方式总结审判经验、统一裁判标准。各高级人民法院发布的办案指导文件、参考性案例应当符合宪法、法律规定，不得与司法解释、指导性案例相冲突。各高级人民法院应当建立办案指导文件、参考性案例长效工作机制，定期组织清理，及时报送最高人民法院备案，切实解决不同地区法律适用、办案标准的不合理差异问题。
（四）强调各审判组织统一法律适用标准的法定职责，落实院庭长统一法律适用标准的监督管理职责
我国《宪法》规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权”，这里所说的依法独立行使审判权的主体是人民法院，不是法官个人。从这个意义上讲，完善统一法律适用标准工作机制的责任主体应该是各级人民法院，特别是较高层级的法院。在法院内部，我们需要对不同办案主体的职责范围进行科学合理界定，同时又要确保各个主体的权力行使有机衔接、形成合力。因此，《意见》分别对独任法官、合议庭、审判委员会以及院庭长在统一法律适用标准中的职责作了细化规定，其目的就是充分发挥各个主体的功能作用，同时完善统一法律适用标准工作机制，有效解决审判组织内部、不同审判组织以及院庭长与审判组织之间的分歧，促进法律适用标准统一。具体有以下四个方面：
一是明确独任法官、合议庭在统一法律适用标准中的基础性地位。按照司法责任制改革的要求，就是要严格落实独任法官或合议庭办案责任制，充分发挥法官在办案工作中的主导性作用。为此，《意见》第10条规定，各级人民法院应当全面落实司法责任制，充分发挥独任法官、合议庭等审判组织在统一法律适用标准中的基础作用。在办案过程中，独任法官、合议庭应当严格遵守司法程序，遵循证据规则，正确运用法律解释方法，最大限度降低裁判尺度不统一的风险。当法官自主发现或合议庭评议时提出，案件裁判结果可能存在与其他生效裁判不一致情形时，应当及时进行类案检索、提请专业法官会议研究或者按程序提交审判委员会讨论决定。这里需要强调的是，各个主体在行使职权过程中都必须将统一法律适用标准情况作为自身的重要工作内容。
二是发挥审判委员会统一法律适用标准的功能作用。《意见》第11条规定，明确完善审判委员会议事规则和议事程序，充分发挥民主集中制优势，强化审判委员会统一法律适用标准的重要作用。最高人民法院审判委员会还可以通过发布司法解释、指导性案例等形式，促进全国法院审判工作的法律适用统一。《意见》还明确列举了四种审判委员会应当着重关注的案件情形，指出对“涉及法律适用标准问题的重大、疑难、复杂案件；存在法律适用分歧的案件；独任法官、合议庭在法律适用标准问题上与专业法官会议咨询意见不一致的案件；拟作出裁判与本院或者上级法院同类案件裁判可能发生冲突的案件”，各级人民法院审判委员会应当及时总结提炼相关案件的法律适用标准，确保本院及辖区内法院审理同类案件时裁判标准的统一。
三是落实院庭长在统一法律适用中的监管职责。新型审判权运行机制改革，既要突出独任法官或合议庭的办案主体地位，又要求院庭长切实履行审判监督管理职责，妥善处理好“放权”与“监管”的关系，强调组织化行权、机制化监管，不能以个人意见取代或变更审判组织的意见。《意见》第12条规定，院庭长应当按照审判监督管理权限，加强审判管理和业务指导，确保法律适用标准统一。同时，明确院庭长通过主持或参加专业法官会议，充分发挥专业法官会议的功能作用，总结审判经验，提高司法能力，增强统一法律适用的意识和能力，有效推动法律适用标准统一。此外，《意见》还规定，院庭长应当及时指导法官对审理意见长期与专业法官会议咨询意见、审判委员会决定意见不一致的案件进行分析，促进法官提高统一法律适用标准能力，防止裁判不公和司法不廉。
四是明确院庭长通过对“四类案件”进行个案监督来促进统一法律适用。司法改革政策要求，院庭长要加强对《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定的“四类案件”的监督管理，及时发现本院甚至全国法院已决或待决案件中存在法律适用标准不统一的问题。根据《意见》第13条的规定，院庭长一旦发现法律适用标准不统一的情形，可以通过参加案件审理、召开专业法官会议、提请审判委员会讨论决定等方式，及时解决法律适用上的分歧，促进法律适用标准统一。
（五）发挥审判管理、审级制度和审判监督程序统一法律适用标准的作用
统一法律适用标准工作涉及人民法院审判执行各个环节，也应当融入人民法院审判执行整体工作中，为此，《意见》强调要充分发挥人民法院审判执行工作中各项成熟、定型的制度机制在统一法律适用标准上的功效，比如审判管理、审级制度和审判监督程序等，上述内容具体体现在《意见》第14、15、16和17条之中。
一是充分发挥审判管理在统一法律适用标准上的作用。《意见》第14条规定，加强和规范审判管理工作，要求各级人民法院应当完善审判管理机制，构建全面覆盖、科学规范、监管有效的审判管理制度体系。审判管理部门在履行流程管理、质量评查等审判管理职责时，对于发现的重大法律适用问题应当及时汇总报告，积极辅助审判委员会、院庭长研究解决统一法律适用标准问题。《意见》第15条规定，要将统一法律适用标准作为审判管理的重点，各级人民法院应当加强审判质量管理，完善评查方法和评查标准，将统一法律适用标准情况纳入案件质量评查指标体系。对于可能存在背离法律、司法解释、指导性案例所确定裁判规则等情形的，承办法官应当向案件评查委员会说明理由。对信访申诉、长期未结、二审改判、发回重审、指令再审、抗诉再审案件的审判管理中发现法律适用标准不统一问题的，应当及时提请院庭长和审判委员会研究解决。
二是发挥审级监督体系作用。我国特有的审级监督制度，在统一法律适用标准中一直发挥着重要作用。上级法院的程序性监督具有纠错、防错、安抚、实现程序制约、保障司法公正和统一法律适用等功能。《意见》第16条规定，要加强上级法院对下级法院的审级监督指导，建立健全改判、发回重审、指令再审案件的跟踪督办、异议反馈制度，完善分析研判和定期通报机制。充分发挥二审程序解决法律争议的作用，在二审程序中依法对法律适用问题进行审查，对属于当事人意思自治范围内的法律适用问题，充分尊重当事人的选择；对影响司法公正的法律适用标准不统一问题，根据当事人诉求或者依职权予以纠正。
三是发挥审判监督程序依法纠错作用。审判监督程序是指为了保障法院裁决的公正，使已经发生法律效力但确有错误的判决、裁定得以纠正，而特设的一种再审提起和审理程序。审判监督程序在我国的诉讼法中具有十分重要的地位，在审判实践中也是一项不可或缺的重要程序。它对保障当事人的诉讼权利和实体权利，依法纠正错案，维持当事人之间的利益平衡，提高办案质量和法官的业务素质等，都起到了突出的作用。为此，《意见》第17条强调，生效案件存在法律适用标准不统一问题的，应当正确处理审判监督程序与司法裁判稳定性的关系，区分案件情况，根据当事人请求或者依法启动院长发现程序，对法律适用确有错误的案件提起再审。人民检察院提出检察建议、抗诉等法律监督行为，涉及法律适用标准不统一问题的，应当依法处理，必要时提请审判委员会讨论决定。
（六）强化对统一法律适用标准的科技支撑和人才保障，助推法律适用标准统一
最高人民法院一直高度重视信息化建设，新冠肺炎疫情发生以来，人民法院依托信息化建设成果，实现审判执行工作正常运转，引起国际社会关注，受到人民群众欢迎。在新冠疫情防控期间，习近平总书记作出一系列重要指示，强调科技创新在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中的重要作用，为进一步推动科技创新成果同审判工作深度融合指明了方向。强化对统一法律适用标准的科技支撑和人才保障，是确保司法公正高效权威，促进审判体系和审判能力现代化的必然要求，上述内容具体体现在《意见》第18、19、20和21条之中。
一是完善类案和新类型案件强制检索报告工作机制。2020年6月，最高人民法院制定并发布了《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》（法发〔2020〕24号，以下简称《指导意见》），自2020年7月31日起实施。《指导意见》在总结全国部分法院有益探索经验的基础上，进一步完善了类案检索机制，围绕类案的界定、类案强制检索的适用情形、检索平台、检索范围和顺序、结果运用、法官回应、法律适用分歧解决等问题，提出明确的指导意见，对规范法官裁判权行使、统一法律适用等将发挥积极作用。为此，《意见》第18条对规范和完善类案检索工作进行了规定，强调按照《指导意见》要求，承办法官应当做好类案检索和分析。对于拟提交专业法官会议或者审判委员会讨论决定的案件、缺乏明确裁判规则或者尚未形成统一裁判规则的案件、院庭长根据审判监督管理权限要求进行类案检索的案件，应当进行类案检索。对于应当类案检索的案件，承办法官应当在合议庭评议、专业法官会议讨论及审理报告中对类案检索情况予以说明，或者制作类案检索报告，并随案流转归档备查。同时，《意见》第19条进一步强调了要规范类案检索结果运用，规定法官在类案检索时，检索到的类案为指导性案例的，应当参照作出裁判，但与新的法律、行政法规、司法解释相冲突或者为新的指导性案例所取代的除外；检索到其他类案的，可以作为裁判的参考；检索到的类案存在法律适用标准不统一的，可以综合法院层级、裁判时间、是否经审判委员会讨论决定等因素，依照法律适用分歧解决机制予以解决。各级人民法院应当定期归纳整理类案检索情况，通过一定形式在本院或者辖区内法院公开，供法官办案参考。
二是强化对统一法律适用标准的科技支撑和人才保障。《意见》第20条对加强统一法律适用标准的技术支撑进行了规定。信息技术使我们更容易发现“类案不同判”现象，对于解决这一问题，我们也要依靠信息数据技术。各级人民法院应当深化智慧法院建设，为统一法律适用标准提供信息化保障。最高人民法院加快建设以司法大数据管理和服务平台为基础的智慧数据中台，完善类案智能化推送和审判支持系统，加强类案同判规则数据库和优秀案例分析数据库建设，为审判人员办案提供裁判规则和参考案例，为院庭长监督管理提供同类案件大数据报告，也可以为审判委员会讨论决定案件提供决策参考。
最高人民法院加强类案同判规则数据库和优秀案例分析数据库建设，是为实现统一法律适用标准提供的信息技术手段。最高人民法院不久前发布的《指导意见》，在总结全国部分法院有益探索经验的基础上，进一步完善了类案检索机制，对规范法官裁判权行使、统一法律适用标准将发挥积极作用。因此，运用信息化手段促进法律适用标准统一，将成为今后人民法院的重要手段。为了将这一工作机制落到实处，最高人民法院近年来积极推进司法信息化建设，中国裁判文书网、“法信”等都是促进法律适用标准统一的重要信息平台。中国应用法学数字化服务系统是为促进法律适用标准统一而专门开发的系统，建立了类案同判规则数据库和优秀案例分析数据库。类案同判规则数据库以类案为对象，借助大数据检索平台，形成同类案件大数据报告；优秀案例分析数据库，以个案为对象，从海量案例中挑选可索引的、优秀的例案，致力于为审判人员办案、院庭长监督管理案件提供高质量的技术支撑，服务于人民法院统一法律适用标准的客观需要。总之，专用数据库和专用检索系统，可以有效地解决法官在类案检索当中存在的在哪里查和用什么来查的现实困惑，这也是法研所通过应用法学研究服务人民法院中心工作的一个生动实践。
三是加强审判人员法律适用能力的培养。我国法律体系虽已形成，但面对纷繁复杂的社会生活，以及社会转型期各类法律关系新颖性、多样性的特点，现有立法不能完全满足裁判的需要，法官在推进法律规范与案件事实对接的过程中，需要运用法律方法解释法律，而法律解释适用的不统一是导致法律适用标准不统一的重要原因。法研所在从事“中国法院系统类案检索与裁判规则”专项研究中发现，有的类案从找法就不同，自然裁判结果也是迥异；有的类案缺乏论证过程，涵摄要素不清晰，裁判结论难有说服力。为此，《意见》第21条规定，各级人民法院应当加大对审判人员政治素质和业务能力的培训力度，强化与统一法律适用标准相关的法律解释、案例分析、类案检索、科技应用等方面能力的培养，全面提高审判人员统一法律适用标准的意识和能力。
统一法律适用标准是人民法院审判执行工作的重要目标，我们也应认识到，法律随着社会发展而不断进步，人民法院的法律适用标准也会不断发展，所以统一法律适用标准不是制定僵化的裁判标准，也不是让法官僵化地适用法律，而是为法官适用法律建立一个规范的工作机制。同时，统一法律适用标准工作机制也会随着时代发展不断完善，比如提级审理机制，《意见》目前没有写进去，但是随着四级法院审级职能定位的不断完善，今后可以考虑放进来。下一步我们将抓好《意见》的贯彻落实，指导各级人民法院把统一法律适用标准作为全面落实司法责任制、深化司法体制综合配套改革、加快推进执法司法制约监督体系改革和建设的重要内容，通过完善审判工作制度、管理体制和权力运行机制，规范司法行为，统一裁判标准，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
（责任编辑：牛凯）